微信关注
中国科技创新人才
人才公共服务组织发展的理论基础与发展状况
作者:余仲华时间:2018-04-18 17:58 来源:《中国科技人才》杂志

随着改革开放的逐步深入、社会主义市场经济建设的逐步完善、经济全球化的逐步形成和现代信息技术网络化的快速发展,不仅人才工作与人才开发受到国家和各级组织的高度重视,人才强国战略地位日益得以凸显,而且市场机制在人力(或人才)资源配置中的作用越来越大,并最终成为人力(或人才)资源配置的基础性和决定性作用。随之而来的是,我国服务业以及人力资源服务业得到快速的发展,人才公共服务和人才公共服务组织也得到快速的发展,并逐步形成服务多元化、载体信息化、组织规模化、发展产业化的良好态势。

当然,处于转轨和完善的市场经济之中快速发展的人才公共服务组织,自身也存在着诸多的问题,亟须在改革开放和创新发展的过程中逐步加以解决,以便有效改进人才公共服务方式方法和完善人才公共服务组织管理,达到降低人才公共服务成本、提高人才公共服务效率、提升人才公共服务效能、实现人才公共服务均等化的基本目的。


一、人才公共服务组织的基本概念

在探讨人才公共服务组织发展的理论依据和基本状况前,要先对人才公共服务组织的有关概念做一简要的界定。

公共服务,是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的劳务或服务行为的总称。作为一种公益性的公共产品,人才公共服务必然以国家的人才强国战略、党和政府的人才系列基本政策为导向,以满足人才的社会需求为目标,利用公共权力和公共资源,为社会上的人才就业和职业发展提供基本的和均等化的公益性服务。从这个角度看,我国人才公共服务,也就是我国各级政府公共服务的重要组成部分,是我国政府各级人才主管部门及其人才公共服务机构基本的和重要的公共服务职能。

组织是指按照一定的宗旨和系统而建立起来的集体。从广义上说,组织是指由诸多要素按照一定规则和方式相互联系起来的系统或集合。从狭义上说,组织就是指人们为实现一定的目标,按一定的规则和方式,互相协作结合而成的集体或团体,如党团组织、政府机关、企业、事业单位、军事组织、工会组织、社会团体、民办非企业组织等。很显然,作为一个集体或集合是一个整体组织,由个体组成,故个体之间必须有某种联系,这种联系的关键要素是组织的使命或目标、规则或制度等。人才公共服务组织,是人才公共服务事业发展的重要承担者,是政府人才公共管理职能的延伸机构,承担着政府无法或不便直接提供的有关人才工作与人才开发方面的基本公共服务。它是一种中介性、服务性、公益性的公共组织,而2001年9月11日公布、2005年3月22日修订公布的《人才市场管理规定》规定:“人才中介服务机构,是指为用人单位和人才提供中介服务及其他相关服务的专营或兼营的组织。”


二、人才公共服务组织存在的理论依据

人才公共服务组织提供有关人才工作与人才开发方面的基本公共服务,其功能是自由竞争市场失灵的弥补机制。在市场经济条件下,下述3种情况可以由政府或政府的延伸机构或指定机构来提供基本的公共服务,即:(1)有社会需求而自由竞争的市场无法或不愿意提供;(2)有社会需求而不便直接交给自由竞争的市场;(3)有社会需求而服务对象不愿意交给自由竞争的市场。当然,人才公共服务组织会得到政府给予的必要的公共资源支持,其中包括一定数量的公共服务经费。

总体看来,应该说,人才公共服务属于公共产品,具有经济学所说的非排他性和非竞争性的特征,按照新古典综合学派的经济理论,原则上不属于自由市场竞争的事,但公共选择学派的理论、新制度学派的科斯定理、新公共管理理论、公共服务理论、助推理论,也都对政府推进公共行政改革和提供公共服务产品,在一定程度上提供了理论依据。

1. 公共选择学派

公共选择学派,是以经济学方法研究非市场决策问题的一个重要学派,其主要代表人物是詹姆士·布坎南(James M.Buchanan)、戈登·塔洛克(Gordon Tullock)等。公共选择理论,是从经济学视角考察政治现象与政府行政行为等方面的问题,以经济人假设为前提,探讨政治领域中经济人是怎样做出决定和支配集体行为的,尤其是对政府行为的集体决策作用,其研究内容与公共行政学、公共政策和政治学交叉,其主张是:可以根据公共服务的类型,选择适当的社会组织提供公共产品或公共服务,即将公共服务类型与社会组织类型进行理性组合。从理论和实践两方面都可证明,在私人企业、非营利机构、半独立性的政府公司以及政府机构等各种类型的组织,都可以提供公共服务,只是在特定的情况下,对特定的服务来说,某一类组织会比其他组织做得更好。

2. 科斯定理(Coase theorem)

著名经济学家罗纳德·哈里·科斯(Ronald Harry Coase),曾经发表两篇著名的经济学论文,即《企业的性质》(1937)和《社会成本问题》(1960),相应提出了交易费用和社会成本的概念,最后形成了交易费用理论。其中的研究结论,被乔治·斯蒂格勒(George J.Stigler)于1966年冠名为科斯定理,其实它只是由科斯提出的一种观点,认为在某些条件下,经济的外部性或说非效率性,可以通过当事人的谈判而得到纠正,从而达到社会效益最大化。科斯定理常见的流行说法是:只要财产权是明确的,并且交易成本为零或者很小,那么,无论在开始时将财产权赋予谁,市场均衡的最终结果都是有效率的,实现资源配置的帕雷托最优。科斯定理关注交易成本和产权界定。其实,在科斯看来,市场协调和政府协调都是有成本的,都不可能产生原有经济理论所预期的最优结果。因此,现实的办法是,在不完美的选择中进行选择,就必须采用具体问题具体分析的比较制度研究方法,有时候甚至最有效率的做法可能就是对“问题”什么都不做,即处于老子的无为状态。著名经济学家张五常则主张,只要产权得到完善的界定,即可令资源最有效运用。

3. 新公共管理理论

新公共管理的核心标志通常是指《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》。戴维·奥斯本(David Osborne)、特德·盖布勒(Ted Gaebler)撰写该书的基本目的,就是以企业家精神克服公共部门存在的问题,尤其是官僚主义和低效率。他俩在该书中提出了“企业家政府”的十大原则:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命感的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府:有收益而不浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。而罗伯特·
丹哈特(Robert B.Denhardt)在《公共组织理论(第五版)》中文版序言中强调,新公共管理理论利用市场模式和公共选择经济学,关注减少繁文缛节、提高政府服务效率和生产力。其实,就是借用企业经营管理的办法,利用市场机制做公共管理领域的事务,追求公共管理效率和效能。

4. 公共服务理论

公共服务理论,是在批判和反思新公共管理的基础上,从市场和经济学的角度重塑公共行政的理念和价值,建立了一整套全新的公共行政发展架构的理论体系。以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表,认为公共管理的本质是公共服务,政府或公务员的首要任务就是帮助公民明确表达并实现他们的公共利益,而不是去控制或驾驭社会,即主张努力构建一个具有完整性和回应性的公共机构,确立新的公共服务理念和公共服务体系。丹哈特夫妇的《新公共服务:服务,而不是掌舵(第三版)》认为,新公共服务理论主要包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)公民权和公共服务比企业家精神更重要;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)担负起责任,并不是简单的事;(6)政府的职能是服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。公共服务理论是对新公共管理理论的补充和完善,强调尊重公民权利,呼吁维护公共利益,重新定位政府角色。当然,公共服务要注意公共服务的公共性、公益性、非营利性和公共服务主体的多元化、公共服务方式的多样化、公共服务对象的民主参与性。由新公共管理理论到公共服务理论,那是一种行政管理理论的进步,关注了人的需要,而不仅仅是组织的需要。

5. 助推理论

传统经济学是以经济人假设为前提的,认为人都以理性思维系统做出抉择,但是在现实生活中,人多数时候是社会人,有偏见、短视及难以自控,忽略隐蔽的重要信息,盲目乐观,忽略或误用概率等问题存在,因此理性有限、意志有限、信息有限,常运用直觉思维系统,容易发生一些问题。例如,通过社会科学的观察,发现社会人的判断存在锚定法则、易得性法则、代表性法则、高估性法则、失得双倍法则。因此,美国芝加哥大学教授、行为经济学家理查德·塞勒(Richard H.Thaler)把心理因素纳入经济学模型,认为要借助行为心理学,利用行为经济学的一些认知,帮助人们做出正确选择,为其提供合适的助推(Nudge)。

塞勒主要致力于心理学、经济学等交叉学科的研究。在理论研究中,他对反常行为、经济人假设、禀赋效应、跨期选择、心理账户和股票市场等方面研究做出重大贡献;在实际应用上,他分析和解释了消费者行为、社会福利政策、储蓄投资政策等行为经济
案例。

瑞典皇家科学院诺贝尔奖评审委员会授予理查德·塞勒2017年度诺贝尔经济学奖,用以表彰其在行为经济学领域做出的突出贡献。颁奖词说,塞勒将心理上的现实假设纳入到经济决策分析中,通过探索有限理性(limitedrationality)、社会偏好(socialpreferences)和缺乏自制(lackofself-control)的种种后果,揭示了上述人格特质如何系统地影响了个人决策以及市场前景,“令经济学更有人性”。

2008年,塞勒和哈佛大学法学家桑斯坦(Sunstein)合作出版《助推》,提出了“助推”理论。“助推”(Nudge)一词,在英文中的原意为“用肘轻推以引起某人的注意”。助推理论的基本理论假设和作用原理在于:一是现实中的人是社会人,而受到自身和环境因素的影响,社会人的决策并非总是“理性”的;二是社会人的非理性决策会受到影响和控制;三是运用非强制性助推手段,既能在一定程度上影响人们的决策,又能维护其选择的自由。他俩指出,政府可以使用更“隐性”(covert)的策略来引导公众达成特定选择。所谓“助推”,是指一种能够改变人们的行为,使之按预期的方式进行的选择结构(choice architecture),它不会限制人们选择的机会,也不会显著地改变其中的经济诱因。“选择结构”的实质是一个框定个体选择的“环境”。换言之,通过情境打造和物质安排,就可以如同建筑设计师一样,促进使用者做出设计者所倾向于产生的行为或决定,整个过程就像是“用胳膊肘轻推一下”。

助推理论问世后,很快得到世界各国的广泛关注和认可,各国政府积极尝试引入助推理念,推进公共政策和优化公共服务。助推理论在公共管理领域得到比较广泛的应用,通过诸如项目决策、项目设计、项目发包或招投标、项目监管与评估等方式,推进和创新政府公共服务政策和服务项目。在我国改革开放推进和市场经济建设过程中,政府对人才公共服务的有效助推是非常重要的,不仅可以正确把握公共人才服务的发展方向,而且可有效提升人才公共服务的品质和监督水平。

目前,在各国公共部门的实践中,常用的助推工具主要有以下8类:

一是制定公共服务规则,提供公共服务清单,积极拓展政策的实施空间。这既是开展公共服务的基础与前提,又是保障公共服务实施的措施与规范。二是设计默认选项。由于短视、无知及惰性,人们常常没有能力、没有时间且也不愿费心研究公共福利项目中各类选项的差别与特点,更难以做出审慎的抉择。对此,政府藉此可以精心设计符合人们长远利益的默认选项供公众选择,同时还可以改变默认选项的设置以引导人们进行合理的选择。三是推送关键信息。在缺乏经验和信息的一些领域,或在选项过于复杂多样的情况下,人们更容易受到选择架构的影响。将与公共目标及个人利益息息相关的各类信息以更加醒目直白的形式披露和推送,可以帮助人们做出更佳或更合适的选择。四是利用行为偏差,发送失误预警。例如,针对人们容易忽略隐蔽信息、盲目乐观及厌恶损失等特点,适时、平实、一对一地向人们发送个性化提示,告知其行为结果及可能存在的损失,会显著提高人们的关注度,从而引发政府乐见的行动。五是简化服务流程,规范服务内容。人们在纷繁复杂的选项面前常常会无所适从,难以做出最佳选择,甚至不愿意积极选择。简化服务工具,就是通过对服务内容和服务流程的重新设计,仅仅设置有限的选项;与此同时,简化相关的服务程序,提供类似“傻瓜式”的操作方式和简明的菜单,可以有效增进社会福利。六是制造压力氛围。人们身处选择架构之中,做决策时经常会受到从众心理的引导或影响,政府可以利用这一心理效应达成政策目标。七是公开绩效结果。如果及时提供反馈,那就是改变人们行为的重要手段,而公开绩效成果则会使其效用倍增。政府可以通过公开自身工作绩效和社会其他主体工作绩效,影响不同主体的行为动机,从而促进整体的组织绩效改进。八是有效实施监督检查。开展公共服务有多种形式和多种机构,因此必须建立健全有效的监管制度与监管体系。这是保障公共服务水准的一种重要的措施。

按照这些理论的基本思想,我国人才公共服务组织要把握5个要点:一是改革并约束政府的权力,在简政放权的基础上提供确实是属于人才公共事务的公共服务,不要随意扩大公共事务的范围或项目;二是要界定清楚公共服务组织的产权关系;三是尊重和满足人的基本公共服务需求,推进公共管理和公共服务领域的民主治理和公民参与治理;四是要明晰人才职能、标准,简化人才公共服务的流程和程序;五是适当借用企业经营管理的好办法,引入市场经济的内在机制,推动一定范围内的竞争性,打破公共组织存在的官僚主义,提高公共服务效率与服务效能,降低公共服务成本,减少和杜绝公共服务过程中的寻租现象。尤其是在我国,政府既是高度重视人才工作和人才开发的公共组织,也是积极作为的公共组织,人才服务与人才公共服务有时没有太严格的界限,人才服务组织和人才公共服务组织经常也是兼营甚或是合一的。而人才公共服务项目,完全可以进入人才服务市场,由人才服务组织按照政府要求提供或开展。因此,在一定程度上也就可以说,人才公共服务市场是人才服务市场的组成部分,人才公共服务受到了高度重视,并得到了快速发展,也是情理之中的
事情。

从理论上说,从事公共服务的组织,不论是党政机关、事业单位、社会团体还是企业尤其是国有企业都是可以的。承担公共服务的组织,一般需要的条件有两种:一是组织自身拥有承担公共服务的法定职能,如党政机关、事业单位,或组织拥有由承担公共管理法定职能的组织的法定授权,如公共服务授权合约;二是组织具备提供政府指定的公共服务事项的能力等。只是在我国,随着市场经济的推进,人们比较习惯地认为,事业单位是我国法定承担公共服务的组织,而事业单位本身也确实是我国法定承担公共服务的组织主体。据报道,截至2014年底,我国有事业单位111万个,事业编制3153万人。这是我国从事公共服务组织的基本规模。因此,本文所指的人才公共服务组织,其实主要是指政府所属一些从事人才服务工作的事业单位,当然也包括部分从事人才服务的社会团体和非营利性组织或民办非企业组织甚至是企业等。


三、人才公共服务组织发展的状况分析

1978年,在邓小平同志倡导下,我国拉开改革
开放大幕,并将工作重心转移到经济建设当中来。
一方面,1978年10月后,随着1500多万上山下乡知青在短时间内陆续回城,为切实解决知青的就业问题,劳动部门和一些企业成立了劳动服务公司,一部分演化为企业,一部分演化为就业服务或职业介绍机构;而另一方面,随着改革开放后我国经济的快速发展,人才流动问题逐步显现,改革开放和经济建设呼唤人才流动及其相应的人才中介服务和人才公共服务。

1. 人才公共服务组织与规制的发展历程

1980年,原国家人事局召开座谈会,提交讨论《关于人才流动的暂行办法》,内有“专署以上人事部门设立人才服务公司”一说,但这一暂行办法并未能如期出台。1983年1月,沈阳市人事局率先成立沈阳市人才服务公司,这是我国第一家专门为人才流动提供中介服务的人才交流机构。同年2月,广东省也成立了类似的人才服务机构,名为“人才交流服务中心”。随后,全国各地的人才交流服务中心陆续
成立。

1983年7月13日,我国颁布《国务院关于科技人员合理流动的若干规定》(国发[1983]111号),首次以法规的形式对科技人员合理流动给予了充分肯定和规则认可。1984年6月6日,全国人才交流咨询中心开业。这是原劳动人事部组建的第一个全国性人才服务机构。1988年2月26日,原国家科学技术委员会批准在上海、重庆、武汉、沈阳等大城市率先开始实施“科技人员流动社会化公共服务体系”试点工作。1994年8月30日,中共中央组织部、原人事部下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》(人调发[1994]
7号)。

2001年9月11日,原人事部、国家工商行政管理总局颁布了《人才市场管理规定》(人事部、国家工商行政管理总局令第1号)。2002年5月7日中办和国办发布的《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》(中办发[2002]12号)和2003年12月26日发布的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》(中发[2003]16号),对我国人才服务机构下一步发展做出规划和部署。2003年9月4日,原人事部、商务部、国家工商行政管理总局等有关部门颁布了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》(人事部、商务部、国家工商行政管理总局令第2号)。到2003年底,原人事部有关部门宣布,我国已基本形成以市场化人才配置、社会化人事代理、网络化信息服务以及专业化人才开发为主要内容的人才市场服务体系。2005年3月22日,原人事部等有关部门修订颁布了《人才市场管理规定》;同年5月24日,原人事部、商务部、国家工商行政管理总局修订了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。

2006年2月,四川省原人事厅出台了《关于推进我省政府人事部门所属人才服务机构体制改革,促进公共服务能力建设的试行意见》,以此来推动政府人事部门所属人才服务机构的规范化服务。是年,原人事部与有关部门联合实施了高校毕业生“三支一扶”计划,选拔了两万余名毕业生到农村开展基层服务,此后“三支一扶”成为常态计划。同年10月,原人事部在北京召开全国人才市场改革与发展座谈会,明确了政府所属人才服务机构的公益属性和发展思路,此后各地继续探索公益性人才市场体系的发展新路。2007年3月19日,国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》(国发[2007]7号),明确提出:“发展人才服务业,完善人才资源配置体系,为加快发展服务业提供人才保障。”这是国家文件首次确认人才服务业的行业形态。

随着我国经济下行趋势延续和就业压力持续加大,尤其是受2008年美国次贷危机影响以来,国家和相关部委相继出台了一系列鼓励开展公共就业服务的政策,而人才公共服务组织属于公共就业服务体系之中的一类组织,关乎人才就业和就业公共服务之大事,也就自然更受重视。2010年1月29日,人力资源和社会保障部下发了《关于进一步加强人力资源市场监管有关工作的通知》(人社部发[2010]10号)。2011年3月27日,人才服务业列入《产业结构调整目录(2011)》和《国民经济行业分类(GB/T4754-2011)》(2011年4月29日发布,同年11月1日实施)。2012年,人才服务业列入国务院《服务业发展“十三五”规划》规定的生产性服务业重点发展的12个门类之一。2014年12月底,人力资源和社会保障部、国家发展改革委员会、财政部下发了《关于加快人力资源服务业发展的意见》(人社部发[2014]104号)。2015年4月30日,人力资源和社会保障部、商务部、国家工商行政管理总局等有关部门再次修订并颁布了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。2017年5月31日,国家质检总局、国家标准委发布《中国国家标准公告》(2017年第13号),批准发布《人力资源服务机构能力指数》国家标准。改标准为推荐性国家标准,由全国人力资源服务标准化技术委员会归口,于2017年12月1日正式实施。这些文件或规定、标准或规划,为我国人才公共服务组织的发展确立了具体的法规基础与发展空间。

2. 人才公共服务组织的发展规模

据统计,从1996-2002年,通过各级政府人事部门所属人才流动服务机构实现流动的人才累计达到2200多万人。全国人才市场交流规模也是成倍增长,仅2002年举办人才交流大会就有17244场,参会人数2054万,参会单位近75.8万家,分别为1996年的4.8倍、2.9倍、3.7倍。2003年底,我国各类人才服务机构为405万流动人才提供了档案等代理服务,为19.9万个单位实行了人事代理服务,每年为近百万人进行培训。据统计,截至2005年底,我国人才服务机构已发展到6107家,从业人员4.4万,各级各类人才服务机构拥有人才网站2875个,网站访问量每年达到40亿人次,为240余万家用人单位提供了人事代理、人才招聘、人才派遣、高级人才寻访(猎头)等服务,围绕人才就业创业举办的培训班共计2.4万次,培训人才257万人,发布人才供求信息7141万条,管理流动人员人事档案702万份,设立毕业生就业服务窗口近3000个,2005年共接待毕业生1420万人次,帮助235万毕业生达成就业意向,占当年毕业生总量的69%。而截至2012年底,我国市县以上的政府部门所设立的相关人事人才服务机构就多达2.8万家,全年共为1888万家用人单位提供各类人力资源服务。另据报道,截至2014年底,我国人力资源服务行业共设立各类人力资源服务机构2.5万家,从业人员40.7万人,行业全年营业总收入达到8058亿元,比上年增长了16.03%。2015年,我国人力资源服务业行业全年营业总收入达到9680亿元,比上年增长了20.12%。据《2016年人力资源市场统计报告》,截至2016年底,全国共设立各类人力资源服务机构26695家,从业人员552828人;全国各类人力资源服务机构共设立固定招聘(交流)场所2.1万个,建立人力资源市场网站11675个。从经营和发展情况看,2016年全行业营业总收入11850亿元(含服务外包等业务的代收代付部分8792亿元),同比增长22.4%。。因此,可以认为,我国人力资源服务业初步形成了多元化、多层次的服务体系,是超高速增长的新型服务业态,故迄今已有50多家人力资源服务企业登陆新三板市场,有40多家人力资源产业园挂牌运营。

从人才公共服务组织的名称、服务职能和服务形态的多样性以及上述年份数据的纵向变化幅度看,随着我国改革开放的持续深入和市场经济的快速推进,我国人才公共服务业经历了起步探索、规范形成、改革创新和纵深发展等多个发展阶段,人才公共服务需求程度不断加大,人才公共服务组织发展快速,人才公共服务对象不断扩大,人才公共服务范围不断拓展,人才公共服务方式不断创新,人才公共服务规模不断攀升,人才公共服务能力持续提升,人才公共服务成效显著。尤其是1992年起,我国社会主义市场经济地位得以确立,而人才公共服务的行业标准、行业法规和监管体系得以逐步确立,人才公共服务呈现出专业化、信息化、产业化和品牌化的发展趋势,形成一些具有品牌影响力和国际竞争力的人才服务组织。

3. 人才公共服务组织的问题特点

可以这样说,改革开放和市场经济使得我国人才服务组织从无到有,从点到面,从单一到多元,从简单到复杂,从低级到高级,从单视角到多维度,得到了长足的规模性、产业化发展,形成了新的发展格局,经济发展效益与社会服务效能逐步显现。当然,综合现有的文献,也可以看到,我国人才服务业与经济发展、社会进步和人才发展需要相比,还是在六个方面不同程度地存在着问题:一是行业规则不健全,管理体制不顺畅;二是职能定位不清楚,统合布局多障碍;三是发展谋划不周全,计划约束未根除;四是服务资源多分散,区域共享未实现;五是信息整合困难多,大数据应用较少;六是国际组织实力强,国内组织能力弱。限于篇幅,笔者就此不再赘述,有兴趣者可以参看文末所列的相关文献。

从目前看,我国人才公共服务组织的发展,除了事业单位的共同特点甚或是通病外,也存在一些特点甚或是问题:

(1)布局科层化。全国各地区的人才公共服务组织大多数是与政府的层级、管辖的区域相配套而建制,虽然不同地区会略有差异,但绝大多数是形成科层式的组织布局的。这种科层化建制会带来人才公共服务组织的官僚化和行政化,使其更加不适应市场经济的开放式、信息化发展需要,使得人才公共服务市场不能有效统一,人才公共服务资源实现区域共享受到行政化的限制,人才公共服务的社会效率效能会受到明显的负面影响,也因此给人才公共服务对象带来诸多的麻烦或不便。

(2)种类多样化。全国各部门的人才公共服务组织都是依据部门的职能与管辖的业务范围建立的,形成多类型的、行业性、区域性的人才公共服务组织,但也带来了条块分割的现象,既有利亦有弊。例如,水利部有水利人才交流中心、卫计委有卫生人才交流中心;北京市人力资源和社会保障局下设有人才服务中心,北京市委组织部下设有双高人才中心,如此等等,不一而足。

(3)行政分割化。人才公共服务组织,其服务范围、服务职能,基本都是依据行政权划设的,即所谓的“三定方案”。这种行政划设而确定的事业单位制度,不适应服务市场或社会服务的整体性、公益性、共享化的发展需要,不利于降低公共服务成本,不利于持续提高公共服务能力。例如,地区服务组织的行政性分割,行业服务组织的行政性分割等。不同区域或行业之间的人才公共服务很难跨越区域或行政障碍,这带来了人才公共服务统一公共市场和服务组织发展的内在障碍,增加了人才公共服务组织的服务成本、服务难度,带来了人才接受公共服务的不便利、不快捷。

(4)性质多元化。人才公共服务组织有的是公益性组织,有的是非公益性组织,有的是公益性与非公益性兼有;有的是营利性组织,有的是非营利性组织,有的是营利性与非营利性兼有;有的是参公管理的事业单位,有的是全额拨款事业单位,有的是差额拨款事业单位,有的是定额补贴的事业单位,有的是自收自支、企业化经营的事业单位,有的干脆就是企业。据调查,在政府所属的人才公共服务机构中,全额拨款的事业单位约占62.8%,差额拨款的事业单位约占18.1%,自收自支的事业单位约占17.0%,未知者2.1%。人才公共服务组织,不仅组织性质呈现多元化,而且员工身份构成与用人用工方式也就会复杂化。组织性质多元化、人员构成复杂化、用人制度多样化,在当初的起步阶段可能是有利的,所谓“不管白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫”,但进入新的发展阶段就会遇到障碍。想往市场发展的人才公共服务组织,受到非营利和公益性要求的规则限制;而想保持公益性和非营利性的人才公共服务组织,又难以克制住营利和非公益的内在冲动。此外,人才公共服务组织因其员工身份复杂化、用人制度多样化而自身存在着用人或用工、薪酬或保障等待遇不公平现象,如同工不同酬等,与其作为公共组织的地位不相称。

(5)投入软性化。人才公共服务组织的经费经常得不到有效的、硬性化的保障。因为原有的政府预算科目在2006年之前,并没有与人才就业和公共服务有直接关系的“类”级科目,具体是在“其他支出”的类级科目下设了一项“引进人才专项经费”,用以反映按规定由中央财政拨补的引进国外人才、派出人员实习培训及择优资助留学回国人员的专项经费。在这之下,又设置了“专家经费”“出国培训经费”“驻外机构经费”“引进人才事业费”“择优资助经费”和“其他费用”等“项”级科目。这就表现为:一是预算科目层级低,二是预算科目短缺,三是资金无合法出处,最后就使得人才公共服务组织的经费得不到刚性的合法化、保障性支持,导致财政支持资金经常不足。因为财政支持资金投入不足,所以人才公共服务组织必须争取行政领导或主管部门的经费支持,或者通过市场经营的方式获取资金,以弥补事业发展需要的资金缺口。据对全国61家政府人才服务机构的抽样调查显示:2005年全国各类人才服务机构平均支出约为394万元,而得到的财政拨款平均约为64万元,缺口约达330万元。据推算,全国3400多家政府人才服务机构公共服务财政缺口总额约在110亿元左右。西部地区省、市人才服务机构公共服务项目2005年财政平均拨款31.0万元,支出60.0万元,缺口达29.0万元;中部地区省、市政府人才服务机构的公共服务项目2005年财政平均拨款19.6万元,支出229.3万元,缺口达209.7万元;东北地区省、市人才服务机构公共服务项目2015年财政平均拨款28万元,支出121万元,缺口达93万元;东部地区省、市政府人才服务机构的公共服务项目2005年财政平均拨款为179.0万元,支出484.9万元,缺口达305.9万元。据对全国100家政府人才服务机构的抽样调查显示:2013年全国各类人才服务机构平均支出约为600万元,而得到的财政拨款平均约为120万元,缺口约达480万元。从这两组数据来看,2013年比2005年财政拨款虽然增加了87.75%,但财政保障资金缺口反而增加了45.45%。

我国人才公共服务组织虽然是随着改革开放与市场经济而产生与成长起来的,却带着计划经济与行政管理的诸多元素而面对新的发展形势,如全球化、市场化、信息化、产业化、共享化等新需求。这在当初可能是组织成长的优势,但现在看也潜伏着组织发展的危机。这些特点,既是长处也是缺陷。随着改革开放的进一步深化和市场经济进一步融入国际市场,人才公共服务组织体系和保障条件与专业化、信息化、标准化、便捷化和低成本化等要求相比尚有差距,需要建立起适应新的发展需要的人才公共服务组织体系。

(作者系中国人事科学研究院人才战略与政策研究室副研究员)